De Rijksoverheid stuurt op kasstromen. Maar waar is de balans?

Van ondernemingen verwachten we dat zij inzicht geven in hun bezittingen, schulden, resultaat én kasstromen. Bij de Rijksoverheid ligt het accent anders. Daar spelen verplichtingen en kasuitgaven een veel prominentere rol. Dat is vanuit begrotingscontrole goed verklaarbaar, maar het roept ook een interessante vraag op: krijgen we daarmee wel het volledige beeld van wat de overheid financieel doet?

Wie de financiële gezondheid van een onderneming wil beoordelen, kijkt immers niet alleen naar de bankrekening. We willen weten welke bezittingen er zijn, welke schulden daartegenover staan, hoeveel eigen vermogen aanwezig is en welke investeringen zijn gedaan. Vervolgens kijken we naar afschrijvingen, financiering, onderhoud en uiteindelijk naar het rendement dat met het ingezette vermogen wordt gerealiseerd.

Bij de Rijksoverheid werkt de financiële administratie anders. Voor de departementale begrotingen wordt in hoofdzaak het verplichtingen-kasstelsel toegepast. Aangegane verplichtingen en feitelijke ontvangsten en uitgaven staan daarin centraal. Baten-lastenagentschappen vormen daarop een belangrijke uitzondering en ook voor bijvoorbeeld de Nationale Schuld gelden op onderdelen afwijkende regels.

Daar is op zichzelf niets vreemds aan. Het parlement autoriseert begrotingen en moet kunnen controleren hoeveel geld beschikbaar wordt gesteld, welke verplichtingen worden aangegaan en hoeveel daadwerkelijk wordt uitgegeven. Een kasgericht systeem past bij die functie. Maar iedere manier van meten bepaalt ook voor een deel wat we zien. Wie vooral kijkt naar verplichtingen en kasstromen, krijgt uitstekend zicht op de vraag waar het geld naartoe gaat. Veel minder vanzelfsprekend is het zicht op wat daarvoor in economische zin wordt opgebouwd. 

Nederland heeft natuurlijk wél een balans

Dat betekent niet dat er geen informatie over de bezittingen en schulden van de overheid beschikbaar is. Integendeel. Het CBS publiceert een uitgebreide balans van de sector overheid, gebaseerd op de Nationale Rekeningen en het Europese ESR 2010. Die balans betreft overigens de gehele sector overheid en dus niet uitsluitend de Rijksoverheid.

De omvang ervan is aanzienlijk. Volgens de voorlopige CBS-cijfers over 2025 beschikte de Nederlandse overheid over ongeveer €1.025 miljard aan activa. Daarvan bestond circa €679 miljard uit niet-financiële activa en ongeveer €604 miljard uit vaste activa.

Binnen die vaste activa vertegenwoordigen grond-, weg- en waterbouwkundige werken alleen al een waarde van bijna €388 miljard. Nederland heeft dus wel degelijk een overheidsbalans. De interessantere vraag is daarom niet waar die balans is, maar welke rol zij speelt in onze financiële en politieke besluitvorming.

In het publieke debat gaat het immers veel vaker over andere cijfers. Neem 2025. De Nederlandse overheid had volgens het CBS een tekort van €18,9 miljard. De overheidsschuld nam met €32 miljard toe tot €524 miljard, oftewel 44,7% van het bruto binnenlands product.

Dat zijn belangrijke cijfers. Het begrotingstekort en de staatsschuld zeggen iets over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en spelen bovendien een centrale rol binnen de Europese begrotingsregels. Het zou vreemd zijn ze minder belangrijk te maken. Maar ze vertellen niet het hele financiële verhaal.

Een miljard uitgeven is niet altijd hetzelfde

Vanuit kasperspectief is €1 miljard uitgeven aan lopende kosten hetzelfde als €1 miljard betalen voor nieuwe infrastructuur: in beide gevallen verlaat €1 miljard de kas en moet dat bedrag worden gefinancierd. Economisch gebeurt er echter iets anders.

Stel dat de Rijksoverheid €1 miljard investeert in infrastructuur met een verwachte economische levensduur van veertig jaar. In het jaar waarin de investering wordt betaald, bedraagt de kasuitgave €1 miljard. Tegelijkertijd ontstaat een actief waarvan de maatschappij tientallen jaren gebruik kan maken.

In een sterk vereenvoudigde bedrijfseconomische benadering zou dat actief vervolgens gedurende de gebruiksduur worden afgeschreven. Bij lineaire afschrijving over veertig jaar en zonder restwaarde zou dat neerkomen op €25 miljoen per jaar. Daarmee wordt de investering uiteraard geen cent goedkoper. De oorspronkelijke €1 miljard moet nog steeds worden betaald en gefinancierd. Ook rente, onderhoud, waardeveranderingen en risico’s verdwijnen niet doordat je er boekhoudkundig anders naar kijkt.

Wat verandert, is de informatie die je gebruikt om de investering te beoordelen. Het kasperspectief vertelt wanneer het geld wordt uitgegeven. Het balans- en resultaatperspectief maakt daarnaast zichtbaar welk bezit daarvoor ontstaat en hoe het gebruik daarvan zich over meerdere jaren uitstrekt.

Bij ondernemingen vinden we die combinatie volkomen normaal. Wanneer een bedrijf €100 miljoen in een nieuwe fabriek investeert, stopt de analyse niet bij de constatering dat er €100 miljoen van de bankrekening is verdwenen. De fabriek verschijnt op de balans, er wordt op afgeschreven en we kijken vervolgens naar onderhoud, financiering, capaciteit en rendement. De kasstroom blijft belangrijk, maar vormt slechts één onderdeel van het financiële beeld.

Waarom zou dat bredere perspectief bij grote publieke investeringen minder relevant zijn? 

€524 miljard schuld én ruim €1.000 miljard aan bezittingen

De cijfers over 2025 illustreren waarom die vraag interessant is. Tegenover een overheidsschuld van ongeveer €524 miljard staat op de CBS-balans ruim €1.024 miljard aan activa.

Die bedragen kun je nadrukkelijk niet simpelweg tegen elkaar wegstrepen. De schuldmaatstaf en de posten op de overheidsbalans kennen verschillende definities en waarderingsgrondslagen. Bovendien is een groot deel van de publieke infrastructuur helemaal niet bedoeld om te verkopen. Een snelweg of waterkering liquideer je niet om een obligatielening af te lossen.

Toch vertelt de combinatie van beide cijfers meer dan alleen het schuldgetal.

Een balans maakt namelijk niet alleen zichtbaar hoeveel bezit er op een bepaald moment aanwezig is, maar ook hoe dat bezit zich in de tijd ontwikkelt. Daarmee komen andere vragen in beeld. Bouwen we publieke infrastructuur op of teren we erop in? Investeren we voldoende om bestaande infrastructuur in stand te houden? Welke bezittingen geven we door aan volgende generaties en welke financiële verplichtingen leggen we juist bij hen neer?

Dat zijn wezenlijk andere vragen dan hoeveel de overheid volgend jaar mag uitgeven. 

Van boekhoudvraag naar datavraag

Daarmee gaat deze discussie uiteindelijk niet alleen over de keuze tussen een kasstelsel en een baten-lastenstelsel. Het is minstens zozeer een vraagstuk over informatie en data.

Veel van die data zijn namelijk al beschikbaar. Het CBS beschikt over informatie over gebouwen, infrastructuur, grond, financiële activa en schulden. De Rijksbegroting bevat gedetailleerde informatie over verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. Op verschillende plekken bestaat dus al een behoorlijk rijk financieel beeld van de overheid.

De uitdaging zit vooral in de manier waarop we die informatie combineren en presenteren. Stel dat bij een grote publieke investering niet alleen prominent wordt vermeld dat een project €5 miljard kost, maar tegelijkertijd zichtbaar wordt gemaakt wat daarvoor wordt gebouwd, hoe lang het naar verwachting meegaat, welke onderhouds- en vervangingskosten eraan verbonden zijn en hoe de investering zich verhoudt tot de ontwikkeling van de totale publieke infrastructuur.

Dan ontstaat een rijker gesprek over overheidsfinanciën. Niet omdat de onderliggende euro’s veranderen, maar omdat we vanuit meerdere perspectieven naar dezelfde euro’s kijken.

Dat kan ook relevant zijn bij bezuinigingen. Een lagere kasuitgave vandaag kan financieel aantrekkelijk lijken, terwijl uitgesteld onderhoud tegelijkertijd kan leiden tot waardeverlies of hogere vervangingskosten in de toekomst. Andersom hoeft een hoge kasuitgave in één jaar niet automatisch te betekenen dat de financiële positie structureel verslechtert wanneer daar een langjarig bruikbaar actief tegenover staat.

Een balans lost zulke keuzes niet op. Maar hij kan wel informatie toevoegen die in een voornamelijk kasgericht debat gemakkelijk naar de achtergrond verdwijnt.

Misschien kijken we vooral naar het verkeerde dashboard

Het verplichtingen-kasstelsel heeft een duidelijke functie. Het ondersteunt de begrotingscyclus en de parlementaire controle op het aangaan van verplichtingen en het besteden van publiek geld. Het zou daarom te gemakkelijk zijn om te concluderen dat de overheid simpelweg moet gaan boekhouden zoals een onderneming.

Een overheid is geen onderneming en publieke infrastructuur is geen fabriek die uitsluitend op financieel rendement wordt beoordeeld. Maar juist daarom is méér informatie interessant, niet minder.

Een kasgerichte begroting en een economische balans beantwoorden verschillende vragen. De begroting helpt vooral om te begrijpen waar het geld naartoe gaat en wanneer het wordt uitgegeven. De balans voegt daar het perspectief aan toe van wat er is opgebouwd, welke middelen langdurig beschikbaar zijn en hoe dat publieke vermogen zich ontwikkelt.

Voor een onderneming zouden we nooit genoegen nemen met slechts één van die perspectieven. Misschien moeten we dat bij de overheid ook niet doen.

Nederland beschikt over enorme hoeveelheden data over inkomsten, uitgaven, investeringen, infrastructuur, bezittingen en schulden. De informatie is er dus voor een belangrijk deel al.

We hebben niet zozeer een boekhoudprobleem. Misschien kijken we vooral naar een te beperkt dashboard.